中国形成排斥体制 社会成员难以向上层流动

东方早报：重庆的农村土地交易所成立一年多来，舆论认为重庆通过“地票交易”，开辟了城市反哺农村的新途径。

于建嵘：重庆的宅基地交易改革，实质就是在国家对农地刚性保护的政策背景下，把一些宅基地进行交易，把宅基地指标集中起来，以突破国家对耕地保护的用地指标。

重庆的做法是农地流转的一种形式。很明显，农民的宅基地都可以拿来挂牌，因为不涉及基本农田，并且可以解决一部分用地指标的问题。这具有一定的意义，但是中间也有猫腻。比如你在偏僻的农村，有占地一亩的宅基地，你可以拿来挂牌，但是人家买的不是你这亩地，而是这亩地的指标。把宅基地复垦成农田后，就可以在城市郊区借用一亩农田，这是一种农地的置换。结果，是把郊区的农地变成了宅基地。而一亩熟地变成的农田，亩产可能有1000斤，一亩宅基地变成的农田，产量可能只有100斤，相差是比较大的。

对待此类改革，我的意见还是要慎重些。要特别注意这其中的利益分配问题，不要变成掠夺农民土地权益的一种手段。

重庆曾在2007年搞股田制改革，后来被废除。股田制让农民的农田入股，但在实际操作中，很大的问题是公司不分红，农民又能怎么来保护自己的利益。云南孟连胶农事件也是一个教训。现在很多地方政府的改革，在“老百姓”看来，都是在“通过你的改革，剥夺我的利益”。我很担心这个问题。

户籍与农地改革四点建议

把目前以户口管理为重点转到以人口管理为重点上来。探索“以房管人”、“以证管人”、“以业管人”的新模式。改革地方政府官员绩效的考核体制，对不同地区的官员考核分别赋予GDP(国内生产总值)总量增长和人均增长的不同权重。

东方早报：现在地方层面在土地改革方面的经济动力还是很强的。

于建嵘：目前的情况是，如果没有利益冲动，则很难触动改革。所有的地方政府都是经济人，都是为了寻找利益而改革的。

东方早报：根据你们的研究，你认为户籍制度与农地制度改革的突破口是什么？

于建嵘：我认为，主要有四个方面：

第一，户籍制度的改革首先从改革社会保障制度上入手。中国的城乡户籍二元，其实际就是公共服务、社会保障的二元化，结束了后者，前者便只具有象征意义。真正的户籍制度改革，无论国家层面或地方层面上的户籍制度改革，必然是在一体化公共服务、社会保障体系方面的改革。公共服务、社会保障体系一体化的两大内涵，一为全覆盖，全体社会成员依照相对公平的标准承担各自义务，亦依照相对公平的标准享受服务与保障；二为通过财富的二次分配实现共同发展，通过向弱势群体的适当倾斜实现共同受益、起点公平，以强化保障功能、保持社会和谐。因此，在旧制度向新模式的转变过程中，应首先淡化城市偏向，使户籍与社会福利逐步脱钩，通过先改内容后改形式的方式来缓和改革过程中的利益冲突和摩擦，再经过一系列过渡环节过渡到城乡一元的户籍管理制度，而不宜直接废除户籍制度。

第二，科学地制定门槛标准，促进人口合理流动。通过户籍制度的改革，以“准入条件”代替“指标控制”，为实现公民居住和迁徙自由提供了依靠市场调节为主的制度前提。靠市场调节的居住和迁徙自由，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件。

由于各地经济水平、社会发展、自然禀赋等条件差异很大，中国必须走多样化的城镇化道路，发挥比较优势。例如，在东部经济发达地区，要把县( 市) 所在的城关镇和中心镇作为发展重点，建立城乡一体化的劳动力市场。在西部不发达地区，地广人稀，要保护好生态环境，则可以把有限的资金集中起来，从集约化的规模效益出发，优先发展中心城市。

第三，在有条件的地区，可以取消农业、非农业户口界限，尽快探索建立城乡统一户口登记管理制度。现行户籍制度的缺陷主要在于其城乡分离的二元结构特征。当前，许多地方在推进户籍制度改革上已初见成效：取消了人为的、行政的户口“审报”制度，以准入条件取代计划管理，实行属地化管理和职业登记，城乡统一的户籍管理制度开始建立起来。在此基础上，要以省、自治区、直辖市为单位渐次推开，按省、市、自治区行政区划建立城乡统一的居民户口。加强和完善户口登记制度。把以户口管理为重点转到以人口管理为重点上来。运用现代技术，实现静态管理向动态管理的转变。探索“以房管人”、“以证管人”、“以业管人”的新模式。

第四，实施户籍与土地制度配套改革，增加改革的整体性。为了让在城市生活和工作的农村劳动力能够共享经济发展成果，同时也为了进一步增强城市经济增长的潜能，就需要把土地和户籍制度进行联动改革。应允许建设用地指标的跨地区再配置，同时，获得更多建设用地指标的沿海城市应更多吸纳非户籍常住人口为本地城镇户籍人口。具体来说：全国统一规划中新增的城市建设用地指标，以及农村由于宅基地整理和复耕而增加的建设用地指标，都可以在地区间重新配置。但在此过程中，土地的再配置要与户籍改革联动，哪里要更多的建设用地指标，就必须相应增加本地新增户籍人口的数量，特别是要接纳那些已经在城市工作和生活的非户籍人口。建立地区间土地利用指标的交易机制是效率和平等兼顾的举措。劳动力要和土地指标一起流动，推动土地和户籍制度的联动改革，让更多的劳动力分享经济集聚的好处。改革地方政府官员绩效的考核体制，对不同地区的官员考核分别赋予GDP总量增长和人均增长的不同权重。